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浅议公安行政行为与公安刑事侦查行为之区别

目 录

一、引言………………………………………………………3

二、公安行政行为与刑事侦查行为的内涵分析……………3

三、难以区分公安行政行为和刑事侦查行为的主要原因…4

四、公安行政行为与刑事侦查行为的异同…………………4

五、正确区别公安行政行为和刑事侦查行为的基本方法…5

六、区别公安行政行为与刑事侦查行为的重要意义………6

七、结语………………………………………………………7

参考文献………………………………………………………7

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浅议公安行政行为与公安刑事侦查行为之区别

【摘要】：公安行政行为与公安刑事侦查行为是两种不同性质的法律行为。两者既有紧密联系，又有显著区别。如何准确区分这两类执法行为，是一个长期困扰公安执法和司法监督实践的难题，产生这一问题的原因是多方面的。为解决这一难题，除了对公安行政行为与公安刑事侦查行为的区别进行理论上的探讨外，对公安机关执法实践中的某些具体情况亦应进行必要的分析，准确区分公安机关刑事侦查行为和行政管理行为，以便加强对公安机关这两种执法行为的监督。

【关键词】：公安机关；行政行为；刑事侦查行为，区别

一、引言

公安机关是具有武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，是同级政府的组成部门，具有承担行政管理和刑事侦查的双重职能。在作为行政机关行使行政管理职能时，公安机关行为的合法性可以受到法院行政审判的司法审查，公民、法人或其他组织如对公安机关及其工作人员的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。但在作为刑事司法机关行使侦查职权时，公安机关所实施的行为则不属法院行政审判的审查范围，有关行为相对人也只可通过国家赔偿途径使其权益获得救济。但在实践中如何准确区分公安机关的刑事侦查行为和行政管理行为，一直是一个颇为棘手的问题。某些公安机关及其人民警察也借此规避法律，逃避监督。鉴于此，笔者拟就对公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的进行区别分析，略抒己见。

二、公安行政行为与刑事侦查行为的内涵分析

根据《宪法》、《公安机关组织管理条例》等法律法规的规定，我国各级公安机关在接受公安部统一领导的同时，在同级人民政府的领导下开展工作，是政府的职能部门，其行政机关的性质不言而喻。根据行政法律规范的有关规定，公安机关行使行政管理职能的权限涉及到治安、消防、交通和户政等多个领域。而根据《刑事诉讼法》、《人民警察法》的有关规定，公安机关享有对部分刑事案件的侦查权，实施刑事强制措施权以及执行部分刑罚的权力。这样，我国的公安机关行使着行政权和司法权，相应地表现为行政行为和公安刑事侦查行为。

公安行政行为是指公安机关依照行政法律法规对特定的公民、法人或其他组织的权利义务所作的外部性、单方性和处分性的具体行政行为。公安机关在行政管理过程中所实施的行政处罚行为、行政许可行为、行政征收行为和行政强制行为等都是具体行政行为。

公安刑事侦查行为是指公安机关在受理刑事案件后，为了查明案情、收集证据、查缉犯罪而依法进行的各种专门调查工作和采取有关强制性措施的系列行为。刑事侦查行为具体包括两大类，一类是调查行为，是指公安机关根据《刑事诉讼法》的规定，依法进行的讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、鉴定、搜查、扣押等活动；另一类是采取刑事强制性措施，是指公安机关为保证专门的

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调查工作能够顺利进行，所采取的拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕等限制人身自由的强制性措施。

由于我国目前的法律对公安机关不同性质的行为所造成的损害后果采取不同的救济方式：对违法的行政行为可以采取行政诉讼的方式予以救济；而对于违法的刑事侦查行为则是通过国家赔偿的方式予以救济。从这里可以看出，采取何种途径的救济方式取决于公安机关的行为性质，而对公安机关行为性质的判断区别是解决问题的关键。

三、难以区分公安行政行为和刑事侦查行为的主要原因

产生难以区分安机关的刑事侦查行为和行政管理行为的原因是多方面的，但笔者认为，主要的原因应有以下几类：

(一)公安机关的职权具有双重性。 依照有关的法律规定，公安机关既享有刑事侦查职权，又享有行政管理职权，具有双重职能。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国人民警察法》的有关规定，公安机关享有部分刑事职权。公安机关的刑事职权包括绝大部分刑事案件的立案、侦查权，实施刑事强制措施权以及执行部分刑罚的权力。从公安机关的性质上看，它又是我国的行政机关，同级人民政府的一个职能部门，和其他行政机关一样享有行政管理职权，其管辖范围涉及治安、交通、消防、户政等诸多方面。由于公安机关的职权具有双重性，而具体实施的外在表现形式又没有明显的差别，如行政传唤和刑事传唤，行政没收、罚款、扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，因此在实施刑事侦查和行政管理过程中执法行为的性质有时难以界定和辨别。

(二)公安机关的某些权力具有双重性。

例如，根据《中华人民共和国人民警察法》的有关规定，公安机关的人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻值勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中，经出示表明自己人民警察身份的工作证件，即可以对行迹可疑、有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查。由此可见，人民警察依法享有的盘问、检查权既可以在行使刑事职权时使用，如侦查案件;也可以在行使行政管理职权时使用，如维护公共场所治安秩序。公安机关这种权力的双重属性同样给准确区分公安机关的刑事侦查行为和行政管理行为增加了难度。

(三)公安机关的两种行为具有相似性。

公安行政行为与刑事侦查行为的内容往往表现在强制措施的适用上面。而强制措施外在的极端相似性，使得这种区分越加困难。例如，行政拘留和刑事拘留，都采取了限制当事人人身自由的形式。而刑事侦查过程中的勘验、检查、查询、扣押等行为也很容易与公安行政行为相混淆。

(四)违法与犯罪的界限较难把握。 行为人的违法行为在未经详细查证，是行政违法还是已经构成犯罪常常难以确定。只有当行为人的违法行为超过一定限度触犯刑法时，行为人就由行政相对人的身份变成犯罪嫌疑人，但这个违法的程度的标准却难以准确掌握，因此，公安机关行政行为与侦查行为的界限自然也就模糊不清。这也是造成难以分辨公安机关的刑事侦查行为和行政管理行为的重要原因。

四、公安行政行为与刑事侦查行为的异同

公安机关的行政行为与刑事侦查行为既有相同之处也有不同点。

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（一）公安行政行为与刑事侦查行为的相同点

1、行为主体的同一性。这是由公安机关的双重性质所决定的，公安机关既是行政执法机关，又是刑事执法机关，既可依法作出公安行政行为，又可依法作出刑事侦查行为。行为主体的同一性是导致实践中公安机关行政行为与刑事侦查行为容易混淆的一个基本原因。

2、行为目的的一致性。公安机关无论实施的是公安具体行政行为，还是刑事侦查行为，都是为实现一个目的，充分发挥自己的职能作用，完成公安机关法定的基本任务，即维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公有财产，预防和制止违法犯罪活动。

3、行为特征的职务性。行为的职务性，是指公安行政行为和刑事侦查行为最显著的特征之一。它们是公安机关及其所属的人民警察在履行公安行政管理和刑事侦查职务时所作出的行为，这两种行为均具有法定性、组织性、程式性的特点，公安机关及其所属的人民警察的一切与职务无关的行为，均不能构成公安行政行为和刑事侦查行为。

4、行为手段的强制性。公安机关是具有武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，人民民主专政的重要工具，是国家机器的重要组织部分。在行政行为中，公安机关拥有行政处罚权、行政强制执行权。而在公安刑事侦查过程中，拥有调查权和刑事强制措施权。

（二）公安行政行为与刑事侦查行为的区别

1、行为的性质和目的不同。公安行政行为是行政执法行为，本质上是一种行政权，有的是基于违反公安行政管理法规的违法行为而作出，有的是为防范各种危害治安的因素不致发生危害而作出，重在管理。而刑事侦查行为是刑事执法行为，本质上是一种司法权，基于对触犯法律的犯罪行为而作出，重在打击。公安行政行为的目的是实现行政管理；而公安刑事侦查行为的目的则是迅速查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，为检察院提起公诉和法院审判做准备。

2、行为作出的法律依据不同。公安行政行为的依据是公安行政法律规范，包括公安行政法律、公安行政法规、地方性公安法规、公安部规章、省级和省会市、国务院批准的较大市的地方人民政府规章，民族自治条例、及上级公安机关、人民政府的规范性文件。可见，公安行政行为的法律依据具有多层次性和广泛性。刑事侦查行为的法律依据刑事法律规范，主要有《刑法》、《刑事诉讼法》、最高人民法院关于审理有关刑事案件适用法律问题的司法解释、公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》、刑事案件立案标准等有关刑事侦查工作的规定。刑事侦查行为的法律依据则具有高层性和集中性的特点。

3、行为的阶段不同。公安行政行为是对违法行政法规的行为所作出的最终处理，是对特定行为或特定事项所作的最终法律评价。刑事侦查行为只是刑事诉讼的一个环节，是刑事诉讼的初始阶段，为起诉、审判阶段做准备，其发展的最后阶段是法院的审判。

4、行为的救济途径不同。当事人认为公安机关行政行为违法或侵犯其合法权益，可以按照《行政诉讼法》及其司法解释的有关规定，向法院提起行政诉讼，请求司法审查，对于行政行为被确认违法的可以申请行政赔偿；当事人若认为公安机关刑事侦查行为违法，可以向侦查机关及其上级机关申诉，也可以向同级人民检察院申诉。如果侦查行为被确认违法，可以依法请求刑事赔偿，但是不可向法院提起行政诉讼。

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五、正确区别公安行政行为和刑事侦查行为的基本方法

区别公安行政行为与刑事侦查行为，除弄清上述两种行为之间的联系与区别外，还应结合具体实践，运用科学的方法，综合分析研究，才能做出正确的判断。笔者认为，以下一些标准是有助于区分公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的。

一看行为的实质。实质，就是案件究竟是刑事案件，还是违反公安行政管理案件。不要被表面现象所迷惑。本人认为，公安机关就刑事案件所实施的一切行为都是刑事侦查行为，其中，对就与刑事案件事实无关的其他事实实施的行政行为，是公安具体行政行为；在违反公安行政管理的案件中实施的刑事侦查行为，不能视为具体行政行为。

二看行为的过程。某些案件，在办案调查中，有一个逐步查明事实，对案件性质不断认识的过程。因此，开始立为刑事案件的，可能最后以行政处理结案，开始立为违反公安行政管理案件的，可能最后以转为刑事侦查，追究刑事责任结案。以最后的结案结果确定执法行为的性质，应该是比较科学合理的。即使公安机关结案处理之前作出了与最后确定的性质不相一致的行为，这样的行为应该为主行为所吸收，不把某一执法行为从整个案件中剥离出来，孤立地看它的错误的、不当的公安执法行为，支持两种性质的执法行为混用。笔者则以为，只要我们的行为有事实依据，有法律依据，都是合法的，法律赋予了公安机关双重职能，且都是为了实现同一目的，完成相同任务，并用公安行政行为和刑事侦查行为，是充分、灵活运用法律的表现，而这种死板的执法观念则是需要摈弃的。

三看行为的方式。法律文书是公安执法行为书面表现，是确定某一公安行为是公安行政行为还是刑事侦查行为最有说服力的根据。一般法律文书均载明了法律文书的名称，案件的事实、案件性质、适用法律、处理意见等内容，准确地指明了该执法行为的法律属性。

四看行为的目的。实践中，公安机关为了达到某些目的而采取刑事侦查形式的现象并不少见，如为了经济利益，插手经济纠纷，对当事人采取拘传的措施，虽然从形式上看，这是一种刑事强制措施，但其目的是为了解决经济纠纷，因此，这种形式上的刑事侦查行为，实质上仍应认定为行政行为。反之，如果公安机关的行为目的是为了案件的侦查，即使其行为没有经过法定程序，如对犯罪嫌疑人的刑事拘留，没有及时制作刑事拘留决定书，仍应认定为刑事侦查行为。

以上四点仅是区分公安行政行为与刑事侦查行为的基本方法，对公安机关的行为进行综合判断分析，才能对其本质是属于行政行为还是刑事侦查行为作出准确的区分。毕竟事物都是变化发展着的，如果孤立静止地看问题势必计较片面，甚至陷入不可知论。一般在案件刚刚发生时，公安机关不可能对案件本质下一个十分准确的结论。因为这需要民警在日后的侦查过程中去了解，往往案情的变化也会引起公安机关行为性质的变化。

六、区别公安行政行为与刑事侦查行为的重要意义

1、有利于促进公安机关严格执法，规范执法行为，提高执法水平。 划清罪与非罪的界限，特别是划清违反公安行政管理法规的违法行为与犯罪行为的界限，是保证公安机关正确执法的先决条件。在划清违反行政管理法规的违法行为与犯罪行为的前提下，对违反公安行政管理法规的违法行为实施公安行政行为，对犯罪行为实施刑事侦查行为，就会防止对违反公安行政管理法规的违

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