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浅论深化我国现阶段税制改革

作者：马虹

来源：《新西部·中旬刊》2012年第11期

【摘要】

本文从我国现阶段税制改革的历史原因入手，结合国际税改趋势探讨了分税制改革的作用与现状，并进一步分析了当前分税制存在的问题。在此基础上提出，税制改革应以降低税负、增加税源为目标与途径：理顺中央和地方财政分配关系；深化分税制改革；通过结构性减税降低税负；完善税种适应生态文明建设。 【关键词】 税制改革；问题 一、我国税制的沿革

随着我国经济的不断发展，和谐社会制度的不断完善，我国的税制也在不断变革。税制指国家通过法律程序确定的征税依据与征税规范，它涵盖了税收体系和税制要素两方面的内容。从静态来看税制涉及了社会、经济的方方面面，如税种、税类、纳税人、征税对象、税目、税率、减税、免税和法律责任等等，是一个复杂体系；从动态来看，税制一直在变化，如我国于2006取消了延续2600多年的农业税乃是中国税制的重大事件。税制是根据政治、经济需要而建立的。从建国至今，我国税制依据不同阶段的政治经济特征经历了数次重大改革，一般研究者认为分为四个阶段：1950-1957建立了统一的、社会主义的税制；1958-1978本着简化税制的方针，改革了工商税，统一了农业税；1979-1983实施了利改税的重大措施；1994年起，现阶段重点实行流转税、所得税等税种改革。正是在本阶段，建立了我国目前以增值税为第一主体税种，企业所得税为第二税种的复合税制。1994年开始的现阶段税制改革，又称“分税制”改革。

学界认为我国目前的复合税制税种繁多，存在改进空间。本文重点探讨我国现阶段税制存在的问题与改革思路。然而历史是延续的，只有正确理解现阶段税制特点以及存在的原因，才能从宏观上把握变革的方向，在微观上发现我国税制的深层次问题。因此本文从现阶段税制实行的原因，以及它是否解决了旧问题，产生了哪些新问题，在可预见的未来会面临有什么挑战等几个方面来探讨现阶段税制存在的问题。 二、分税制的优势

在1994年之前的税制阶段，地方和中央采用包税制，包括了总额分成、递增包干、总额分成加增长分成、定额补助，以及五五分成等方式。这些方式的核心是“包税”，即地方定额或根据地方财政收入定比例向中央财政上缴利税。地方政府出于多种考虑通过减免企业税负达到

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少上缴中央财政、而将财富留在本地的目的。（如某直辖市在5年内隐瞒了98亿财政收入）由于处于改革开放经济高速发展时期物价上涨较快，而中央财政占整体财政收入的比重又较低，这就使得中央财政在制定预算时十分拮据，甚至造成全额拨款事业单位工资增长缓慢、发放困难。为此，中央不得不利用行政手段征收“费”以弥补财政不足，用于国家的基础性、国防建设。在这种窘迫的形势下，终于启动了酝酿数年的分税制来重新调整中央与地方的税收分配格局改革。这次税制改革在制度上重构了税收结构，目标是使中央获得更多的财源，解决中央财政收入不足的问题。下表是1992-1996年间中央财政收入及占总财政收入的比例： 虽然发达国家与发展中国家的经济发展水平和税制环境存在差异，在税制改革目标和内容上却各不相同，但从现阶段分税制改革的结果来看，我国的分税制具有当代税制特征、符合国际税制改革的趋势：

1、分税制对国民经济运行有调节作用

“经济决定税收，税收反作用于经济”是人们对税收作为一个经济问题的基本认识。过去主要视税收为财政收入手段，而现代社会的政府非常重视税收可以调节经济的属性。除了以行政命令或政策干预市场经济外，利用包括税收手段在内的宏观调控工具可促进资源配置的优化和收入的公平分配。近年来我国国民经济的高速、稳定发展是我国税收制度具有经济调节功能的有力证明。

2、分税制对社会发展有促进作用

社会发展离不开经济发展，税收通过调节经济实现对社会发展的促进作用，体现了其社会属性。通过对不同经济发达程度地区实行有差别的税收政策，促进了较不发达地区的经济、社会发展。通过对不同新兴行业实施优惠的税收政策，扶持了高新行业的发展，为社会发展寻找新的新增长点提供了有力的支持。 3、税改优化税制结构降低税负

从20世纪80年代中期起，发达国家为改善经济效率对税制结构进行调整，出现个人所得税比重下降、增值税比重上升的趋势。从20世纪90年代末开始，随着西方各国财政状况的逐步好转，一些国家在税制改革中应用税收优惠措施降低税收收入规模。与此相一致的是，我国税制改革也出现了同样的变化特征。政府努力通过拓宽税基、降低税率，实现降低宏观税负的目标。

三、我国现阶段分税制存在结构性的问题

以上从宏观决策角度分析了分税制改革的原因与现状。从微观上看当前分税制尚存在结构性问题，例如税负比例不合理、税种重复或交叉、该取消的旧税种未取消、该开征的新税种未开征等。具体表现在以下几个方面：

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1、间接税与直接税的结构比例不够合理，对经济的调节作用很有限

过高的生产型增值税抑制投资增长，不利于企业技术进步、产业结构调整以及国内产品竞争力的提高；而流转税中消费税及营业税存在重复及加重税负的因素，有些旧的政策已不能适应经济发展和人民生活的变化，不利于刺激消费需求和经济结构调整。 2、税负水平不合理，存在着名义税负偏低、实际税负过重的问题

有学者认为中国的法定税负严重偏高，法定税负和实际收上来的税偏离度非常高。我国的流转税和所得税的税基都非常大、税率都非常高，增值税是17%的税率，远超过像澳大利亚、加拿大、日本等很多国家的10%、5%的税率。并且很多国家没有营业税重复征税，而我国有消费税、营业税，且重复课税。目前我国的不动产增值税不能抵扣，税基很大，除了庞大的间接税以外还有两个所得税，而所得税税负很多不能抵扣。 3、个人所得税税基、税率设计不够合理

个人所得税税制与经济发展、收入分配格局的变化很不适应，存在不能适应收入形式分配多元化的现实及申报制度不健全等方面的问题。现阶段实行的双主体税制，意味着纳税人既要交庞大的间接税，还要交庞大的增值税，如土地增值税等。对高收入阶层调节不力，同时由于税种不完善，无法通过目前的税制体现社会的公平正义。 四、深化税制改革应注意的问题

根据以上探讨的现阶段税制中存在的宏观与微观问题，在深化的税制改革应重点注意以下几个方面：

1、理顺中央和地方财政分配关系

近年来有不少学者着力于研究分税制中中央与地方的合理比例结构。地方政府在地方的公共产品供应中承担的支出比例达到70%，而分配到的税收只有45%，即事权与财权不匹配。这是造成地方政府性债务规模逐步加大的一个原因。因此未来分税制改革要改变中央和地方财政分配不均、不公的局面，真正按照事权和财权匹配的原则，使得中央和地方财政关系规范化、法制化，增强地方政府特别是基层政府财政保障能力，有效解决土地财政问题。 2、深化分税制改革

1994年的分税制解决了长期制约经济社会稳定发展的体制性问题，但是省以下分税制改革并没有到位。下一步税改应健全统一规范透明的财政转移支付制度。在县一级建立基本财力保障机制，加强县级政府提供基本公共服务财力保障、提高预算完整性和透明度、健全税收制度、完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调，多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系。