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文化市场综合行政执法改革模式
作者：周翔宇 熊文钊
来源：《法制与社会》2012年第25期
摘 要 文化市场综合行政执法机构是文化市场综合行政执法的执法主体，《文化市场综合行政执法管理办法》第三条特别明确了其执法权来源的两种类别：一是经法律、法规授权实施文化市场综合行政执法，对同级人民政府负责；二是接受有关行政部门委托实施文化市场综合行政执法，接受委托机关的指导和监督，对委托机关负责。这是首次以部门规章形式对综合执法机构的委托执法模式予以确认，解决了委托执法模式的合法性问题。但综合执法机构的执法权源问题并没有得到解决。
关键词 委托执法模式 授权执法模式 执法权源
作者简介：周翔宇，中央民族大学法学院宪法行政法专业2010级研究生，主要从事文化市场综合行政执法研究；熊文钊，中央民族大学法学院教授，法学博士、博士生导师，中央民族大学法学院宪法与行政法硕士研究生导师组组长、法治政府与地方制度研究中心主任。 《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条规定奠定了相对集中行政处罚权制度的法律基础，同时《行政处罚法》第17条和第18条分别规定了授权行政处罚和委托行政处罚。
2004年8月31日，中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》（中办发[2004]24号），该文件明确了文化综合执法机构主体资格的两种性质，即：（1）直辖市、副省级城市文化综合执法机构主体资格可以是“法律授权”性质，以自己的名义实施行政处罚。（2）省辖市、县级市和区县文化综合执法机构主体资格应当是“行政委托”性质，只能以被委托政府行政机关的名义实施行政处罚。这两种模式在后来的《文化市场综合行政管理办法》第三条中得到了肯定。 一、委托型综合执法模式 （一）委托型综合执法模式的设立
委托执法模式的依据源于《行政处罚法》第十八条，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”
这种模式中对文化市场的行政管理职能进行了整合，按照中办发〔2004〕24号文件的要求将原来文化局、广播电视局、新闻出版局等文化行政管理部门合并，成立新的文化广电新闻
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出版局，统一行使原属各部门的行政职能，同时将原属文化、广电、新闻出版的行政检查权、行政处罚权等职能集中在一起，交由新的文化市场综合行政执法机构集中行使。新的执法机构不具有独立的行政主体地位，在行政上级别上低于同级的文化广电新闻出版行政管理部门，接受其领导，并受其委托以文化行政管理部门名义作出具体行政行为。
委托执法模式的设立的依据多为省委省政府等有关部门为贯彻落实中办发〔2004〕24号文件精神而发布的通知或者意见和各试点城市制定委托综合执法机构的“三定方案”，在该意见和通知中对委托型文化市场综合执法机构的设立进行具体的规定。例如，南京市首先印发了《中共江苏省委、江苏省人民政府关于印发〈江苏省文化体制改革试点工作方案〉的通知》（苏发〔2006〕33号），通知中明确指出“设立市文化市场管理工作领导小组”“组建市文化综合执法机构”。为落实工作方案，随后出台了《南京市机构编制委员会关于印发南京市文化综合执法总队主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（宁编字〔2010〕10号），该通知中规定了南京市文化综合执法总队为市文化广电新闻出版局（市文物局、市版权局）所属副局级全额拨款事业单位，受南京市文化广电新闻出版局（市文物局、市版权局）委托，承担组织开展文化行政综合执法的责任。
（二）委托型综合执法模式存在的问题
委托型综合执法模式在实践中充分发挥了自身的优势：一是文化、广电、新闻出版、文物、和版权等部门的合署办公、整合了行政权力、精简了政府机构、提高了行政效率。二是组成了行政管理和行政执法相对分离的综合执法机构，使得文化市场综合执法工作更具体、更有针对性；三是更符合区、县基层政府实际情况，使综合执法机构更加有效的发挥对文化市场的监管作用。但是，委托型综合执法还有其缺陷和问题： 1.文化市场综合执法机构并不具有完全独立的主体资格
在委托模式下，综合执法机构多为挂靠的副局级单位，受行政主管部门的领导，没有独立的行政主体地位，不能以自己名义行使处罚权，在一定程度上限制了其执法功能的发挥。另外，从行政监督的角度看，委托执法模式并没有实现行政管理和行政执法的分立，没有形成对有效的对等监督体系和制约机制。
2.委托模式下的委托机对文化市场综合行政机构的委托超出了法定权限
依照《行政处罚法》第18条的规定，文化市场综合执法机构的委托权力来源存在着法律问题。文化行政各领域中相关的行政管理法规仅有个别法规对行政处罚委托作了规定。《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》第2条第2款规定：“广播电影电视行政机关可以根据工作需要，委托符合《行政处罚法》第十九条规定的组织实施行政处罚，受委托的组织实施行政处罚，适用《行政处罚法》和本规定。”除了该法规之外，《出版管理行政处罚实施办法》、《著作权行政处罚实施办法》和《文物行政处罚程序暂行规定》等规章都没有对行政处罚的委托作出规定。
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二、授权型综合执法模式 （一）授权型综合执法模式的设立
根据《行政处罚法》第15、16、17条可以总结出，行政处罚的授权就是国家立法机关通过法律、法规直接将一定的行政处罚权授予行政机关或有关组织，或者有行政处罚权的行政机关在法律、法规明确规定可以授权给有关组织的情况下，将本应属于自身行使的行政处罚权部分或者全部转移给有关组织，由被授权者以自己的名义行使行政处罚权并承受因实施行政处罚而引起的法律后果。
在授权执法模式中，法律、国务院或者省级人民政府授权，整合行政检查、行政强制和行政处罚职能建立文化市场综合执法机构，这个机构可以是行政机关或事业单位。综合执法机构作为独立的行政主体，直属市级政府，并以自己的名义实施行政处罚。根据被授权机关或者组织的执法权力来源，具体到实践中的授权性综合执法模式有可分为： 1.规范性文件授权的行政机关综合执法模式
重庆市委市政府下发贯彻落实2004年8月中办发〔2004〕24号文件精神的《中共重庆市委、重庆市人民政府、关于建立重庆市文化市场综合执法机构的意见》（渝委发〔2004〕31号文件），在该文件中规定：“组建重庆市文化市场行政执法总队。重庆市文化市场行政执法总队，为市政府直属行政执法机构，对重庆市文化市场管理工作领导小组负责。市文化、广播电视、新闻出版等行政管理部门的文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能，依照行政处罚法和国务院关于相对集中行政处罚权工作的相关规定和程序，授权重庆市文化市场行政执法总队行使。”该意见明确规定了执法机构为市政府直属机关，并以自己的名义独立执法。
2.规章授权的事业单位综合执法模式
上海市在2004年12月发布了《上海市人民政府关于本市进一步完善文化领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》。《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》第3条规定，上海市文化市场行政执法总队是市人民政府直属的行政执法机构，主管全市文化领域综合执法工作，集中行使文化领域行政处罚权。明确将文化领域综合执法形式为授权执法。从2005年1月起，上海市文化市场行政执法总队总队根据国务院授权，以自己的名义集中行使原由文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游等行政管理行使的行政处罚权。
（二）授权型综合执法模式存在的问题
在授权执法模式下，综合执法机构拥有独立行政主体地位，更好的发挥其职能作用，同时，行政执法权与行政管理权的分立使得行政权力之间形成了监督和制衡。另外，综合执法机