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PPP项目融资模式浅析

作者：胡志远

来源：《财讯》2017年第06期

近几年，国务院办公厅、财政部、发改委等政府部门先后多次发文，鼓励推广并不断规范政府和社会资本合作模式，吸引社会资本广泛投入到基础设施建设、教育、医疗等各个行业，PPP项目入库的数量迅速攀升。本文旨在从PPP项目融资视角入手，分析不同融资模式的特点。

PPP的基本概念

Public-Private Partnerships（简称PPP），即公私合营，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。 我国PPP项目的发展情况

《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）中指出：“中央财政将出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。并鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”

2015年9月，财政部联合建行、中行、农行、工行、光大、中信、交行等10家机构，共同发起设立中国政府和社会本合作（PPP）融资支持基金，基金总规模1800亿元。李克强总理2016年5月3日在《政府工作报告》中也提出：“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”

为加强政府和社会资本合作项目财政管理，规范财政部门履职行为，保障合作各方合法权益，财政部[2016]92号文发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。

财政部政府与社会资本合作中心发布数据显示，截至2017年4月30日，全国共入库PPP项目12700个，入库项目金额达15.32万亿元。PPP入库项目涉及的领域有，市政工程、交通运输、政府基础设施、旅游、教育、水利建设、医疗卫生、文化、社会保障等方面

PPP项目的投资需求一般较大，在项目初期确定其融资模式非常重要。融资模式在项目筹备阶段须进行初步设计，项目融资要从资金来源、资金性质、资本结构、股权结构、债务结

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构、融资总成本等多方面考虑。融资结构中权益资金和债务资金的比例不仅影响企业资产负债率，也会影响融资综合成本，融资成本对于项目的财务可行性分析、项目建设及运营服务定价等均有影响。融资时还要考虑PPP项目的运营周期，通常PPP项目建设运营多为20至30年，融资时要考虑短期融资与长期融资的结合，并考虑资金的退出时间，如项目贷款通常会在项目运营前期、中期退出，项目债券和资产证券化可能会在项目运营后期退出。 融资模式通常有以下几种：

（1）社会资本方作为项目公司的全资股东（图1）

社会资本作为PPP项目公司的100%的全资股东，按照合同要求出资全部项目公司资本金。项目合同签署后，项目公司通过银行流贷方式申请项目贷款。 （2）政府出资代表方和社会资本方共同出资成立项目公司（图2）

第（2）种模式与第（1）种模式类似，区别在于政府代表出资方以现金或资产设施、政府划拨土地等出资方式入股PPP项目公司，但是一般政府出资方占股比例较少，很多情况下社会资本对项目公司构成控制。项目公司成立后，再向银行申请项目贷款。

（3）社会资本100%控股项目公司，但政府向项目公司投入部分权益资金，在项目运营期通过资产证券化融资

这种模式下，项目公司资本金由社会资本方100%出资，但政府以财政补贴或投资补贴形式向项目公司投入，通常作为权益资金（如资本公积）使用，不拥有项目公司股份。建造阶段项目公司任然可以通过向银行贷款实现债务融资。

对于预期PPP项目能获得稳定现金流入的项目，通过资产证券化的方式融入债务资金以支持运营。模式中的SPV（特殊目的实体）为资产管理机构作为资产管理人成立的专项资产管理计划。该种融资方式由项目未来运营阶段稳定的现金流入作为投资标的和还款保障，向机构投资者发行证券，募集资金投入项目公司的运营。

（4）社会资本方与银行基金等共同出资成立有限合伙基金，有限合伙基金、社会资本方及政府代表出资方共同出资设立项目公司（图3）。

GP为普通合伙人，普通合伙人以其个人财产对合伙组织债务承担无限连带责任。LP为有限合伙人，有限合伙人对合伙组织债务只以其出资为限承担责任。

GP为有限合伙基金的管理方，负责有限合伙基金的管理运作等事宜，并收取管理费，一般为5%。

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LP1为优先级有限合伙人， LP2为劣后级有限合伙人，优先级优先享受收益，优先享受保障，要是亏损的话，先亏损劣后级，承担的风险也比劣后低，所以优先级的收益比劣后级的低。通常，银行投资有限合伙基金要求的投资回报为固定收益率。

社会资本方引入产业基金的动力之一是希望将PPP项目做成表外业务，不增加自身的资产负债率，比如建筑业中负债率高的工程单位。要实现表外业务的目的，社会资本方在出资有限合伙基金时，通常远低于银行的出资比例，如1：4，以实现社会资本方在基金的股权和直接投入PPP项目公司的股权合计达不到会计准则关于控制的要求。

[1]辛连珠.PPP项目会计与税收实务（2017年版）[M].北京：中国财政经济出版社，2017. [2]财政部政府和社会资本合作中心.PPP项目核算方法探讨[M].北京：经济科学出版社，2015.