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我国城乡规划许可证制度的变迁

---从“一书两证”到“一书三证”

【摘要】：介绍了我国城市规划管理由《城市规划法》的“一书两证”规划许可证制度到《城

乡规划法》的“一书三证”规划许可证制度的变迁，分析了两者之间存在的差异，并指出了其对我国城市规划管理的意义及其存在的一些不足之处。

【关键字】：城市规划；城乡规划；许可证制度；一书两证；一书三证

一 引言(刘小文 学号)

城乡规划许可证制度是我国城乡规划实施管理的核心，在城乡建设和管理中发挥了重要作用。但是，随着经济社会转型，城乡规划管理所面临的问题日趋复杂，原有计划经济背景下的城乡二元分治，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不再适应现实的需要。改革的逐步推进和市场化的逐步深入，如土地使用制度改革和投资体制的改革，迫切要求城市规划管理做出相应的调整和改革。同时，我国城乡规划建设中的违法行为出现了一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理做出规定。在此背景下，我国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过《中华人民共和国城乡规划法》，并自2008年1月1日起颁布施行。《城乡规划法》的颁布实施，对于解决城乡内部建设的诸多混乱现状，扭转农村建设无规划现状，实现城乡规划全覆盖，追求城乡之间布局的协调发展，健全行政权力的监督约束机制和公众参与机制，将起到重大的作用。本文通过回顾我国城乡规划许可证制度的变迁来充分认识城乡规划法的突破，并探讨目前城乡规划许可证制度依然存在的问题。

二 规划许可证制度的变迁(乔森 学号)

城市规划许可，是指城市规划行政主管部门应建设单位或个人的申请通过颁发许可证件.依法赋予建设单位或个人进行建设活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为。我国自1990年4月1日起颁布施行的《城市规划法》规定，城市的规划建设施行《建设项目选址意见书》、《建设项目规划许可证》和《建设工程规划许可证》的规划许可证制度，即“一书两证”制度。2008年起开始施行的《城乡规划法》则增加了《乡村建设规划许可证》的新规定，我国的规划许可证制度由此由“一书两证”演变为“一书三证”，这为我国在新形势下加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，推进城乡协调发展，提供了制度上的保证和方向性的指导作用。

1．建设项目选址意见书

建设项目选址规划管理是对建设项目实施引导、控制的第一道程序，主要审核建设项目的选址和布局。原有《城市规划法》第三十条规定，“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。”而随着我国土地制度的改革，尤其是土地二级市场的形成，获得土地除了原有的行政划拨方式以外，还可以土地出让的方式获得。后者为市场主体的自主行为，只要其满足建设项目规划许可即可，不需要申请“选址意见书”。因此，《城乡规划法》第三十六条规定，“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建

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设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”建设项目选址规划管理的范围发生了变化，从原来的管理所有建设工程到目前的只管理行政划拨方式获得土地使用权的建设工程。

2．建设项目规划许可证

建设项目规划管理是城乡规划管理的核心，其主要内容是核定建设用地位置和界限以及提供建设用地规划设计条件（如核定土地开发强度；建筑容积率、建筑密度、建筑高度等规划管理要求）。

原有的《城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”因此，《城市规划法》规定了计划经济背景下的以行政划拨方式获得土地的管理要求。

而新的《城乡规划法》为满足市场经济发展的要求，对于获得土地的两种不同方式（行政划拨和土地流转）做出了不同的管理。《城乡规划法》第三十八条规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”

3．建设工程规划许可证

建设工程规划管理早于现代城市规划制度的建立。建设工程分为：建筑工程、市政交通工程和市政管线工程。原有《城市规划法》规定，审定建设项目的建筑施工图后，才能发放“建设工程规划许可证”。而《城乡规划法》规定，只要审查建设工程设计方案后，即可核发“建设工程规划许可证”，简化了办理手续。《城乡规划法》还规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府，应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。这体现了《城乡规划法》向公众参与方向的改进，是我国在城市规划管理方面迈出的重要一步，但是并不彻底，只是个知情权，没有规定公众对与自己利益相关的建设工程规划许可的参议权力。

4．乡村建设规划许可证

原来在乡村规划区建设需要向规划主管部门领取“村镇规划选址意见书”和“村镇规划建设许可证”，即所谓的“一书一证”。城乡规划法取消了村镇规划选址意见书制度，今后乡村建设只要向规划主管部门申领一个证件，即“乡村建设规划许可证”。这改变了乡村建设缺乏监督约束的状态，扭转了乡村建设无规划的现状，为改变我国城乡规划二元管理，统筹城乡发展打下坚实基础。

5．违反规划许可的法律责任

目前，我国的规划许可方式以判例式为主规划部门在规划审批过程中具有较大的自由裁量权。这使得规划控制具有灵活性和针对性但同时也存在不透明和不确定的问题.这是造成行政效率不高、行风不正的原因之一。城市规划法第三十九、四十和四十一条规定了违反规划许可的法律责任，但规定只是描述性的，实施起来较为有难度，并留下了较大的自由裁量权，进而导致较大的权力寻租空间。城乡规划法第六十、六十一、六十四和六十五条对此有了较大改进，处罚相对明确，缩小了自由裁量权。

原有城市规划法对规划行政主体缺乏监督和约束，新的城市规划法则增加了对城市规划行政主体进行约束。（图表添上?）

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三 存在的问题(刘学良 51070803026)

1．规划许可申请人

目前规划许可一般由建设单位或者个人亲自出面申请对城市规划行政主管部门提出的意见由其转告设计单位。建设单位或个人一般都不具备专业知识，又有其自身利益的驱使因此对于规划许可的审理意见有时传达不具体、不全面、不到位，甚至按自身需要对审理意见进行取舍这样就可能造成方案制定和审批的困难或延误。未来，应逐步将规划许可的具体申请事务交由更为专业的代理机构而非建设开发者自己来办理。这样做，有利于规划管理部门的意见的及时、有效传达也符合社会分工的原则。

2．规划许可中的公众参与

我国的《城市规划法》第二十八条规定城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。上海市在城市详细规划编制审批办法中还规定对已经批准的城市详细规划，组织编制单位应当在城市详细规划批准后向社会公布。就目前的实践来看规划编制及具体建设项目审批过程中的公众参与还缺乏操作性的法定程序，我国目前的公众参与仅仅是规划决策做出之后的知情权。因此，涉及公共利益和其他重大的建设工程在规划行政主管部门审批核发规划许可证前，应该向社会公告并举行听证，这些许可的结果也应该向社会公开。规划行政许可涉及申请人与他人之间重大厉害关系的，应当在决定许可前告知申请人、厉害关系人享有听证的权力，提出听证要求的，规划行政主管部门应该组织听证。

我国的规划行政以许可制为主规划管理部门具有较大的自由裁量权，这在客观上为权力寻租提供了条件建立公众参与机制使规划决策过程公开化、透明化，将能够在一定程度上防止管理中的腐败行为完善规划许可中的公众参与方式并以法律法规的形式确定下来，是建立民主社会的需要也是健全规划法制的需要。

3．管理部门的内部协调 在我国，目前的做法是由建设单位分别登门有关的管理部门分头申请及听取意见，然后集中到规划部门再核发规划许可证，这使得建设单位往返奔波大大影响效率。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施应该由本级人民政府确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理或者组织有关部门联合办理、集中办理。《行政许可法》对于行政许可程序的若干规定，也是旨在通过行政管理部门的内部协调、合作以减少许可申请人的申请流程.体现服务型政府的宗旨。

申请规划许可而涉及到相关主管部门之间的协调是政府内部行为，应该发挥规划管理部门的综合作用变建设单位分头征询同意为规划部门牵头的政府部门之间的内部协调。同时应规定审结时间，在规定时限内由规划部门综合各部门审核意见统一答复建设单位。

参考文献

肖莹光,赵民.英国城市规划许可制度及其借鉴.国外城市规划,2005,20(4):49-51 全国人大常委会.中华人民共和国城乡规划法.法律，2007，38：2-14 中华人民共和国城市规划法

谢国林，论我国城市规划法的缺陷及其完善，兰州大学硕士学位论文

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