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浅议基层央行经理国库工作中的资金风险与防范

作者：左明 黄树坤

来源：《时代金融》2012年第29期

经理国家金库是人民银行的重要职能之一，随着我国财政国库管理制度改革的稳步推进及国库部门独立清算体系的形成，国库资金的集中支付，政府收支分类的改革，非税收入收缴等财税体制的不断改革，国库工作逐步建立了以国库单一账户体系为基础、国库集中支付为主要形式、大小额支付系统为主要资金渠道，财税库银横向联网（TIPS）全面展开的新的财政国库运行机制。这种新的运行机制，在加速国库资金流转的同时，基层央行经理国库的重要性日益凸现，目前虽然形成了由中国人民银行统一领导、财税等部门共抓齐管，全方位、强有力的监管网络体系，但在经理国库业务实际操作过程中仍然存在一些不容忽视的风险问题，需要高度重视和采取对策加以解决。

一、当前基层央行经理国库工作中的资金风险点 （一）操作风险

由于操作人员因主客观原因造成对系统功能不熟悉或风险意识不强，出现的风险。目前基层人行员工年龄普遍偏大，为缓解国库人员紧张的矛盾，又从非业务部门抽调人员替岗，有的只能无证（会计证）上岗，形成国库人员业务素质的参差不齐，部分人员不懂国库核算原理和系统操作，办理业务过分依赖个别人，形成变相的业务“一手清”。另外，国库人员在业务操作过程中有章不循，违反制度规定办理业务，加之对推出的新硬件、软件设备以及服务功能不熟悉，因操作失误而引发风险，如操作人员没有认真审查外来凭证，接收不规范凭证，没有认真执行与财税部门及上下库之间的对账等。 （二）制度风险

由于现有法律法规及相关制度不能涵盖新增国库业务全过程，使得部分业务环节处于失控状况。表现在迅猛发展的网上银行、电子银行以及横向联网业务等，都涉及电子信息，电子票据，而现行的《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国票据法》、《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》等尚未涵盖这些内容。针对新业务不断创新推出，有关实施细则、制度办法等大多各自为阵，没有系统性和连续性，缺乏一系列新的法律法规对这些新业务加以规范，基层行在业务过程中遇到的新问题只能向上行反映，而涉及跨系统跨部门的问题往往不了了之。 （三）监管风险

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由于国库业务的更新而产生新的风险点，使现有监管水平难以跟上，容易造成监管缺位而产生风险。在集中支付业务先支付后清算的方式使资金出口监管处于被动地位，由于国库集中支付代理清算行较多，办理清算时间集中，对于大量的明细支付信息支行审核主要集中在清算凭证票面要素的完整、合规等方面，对资金支付的真实性、资金的用途、科目使用是否符合规定等方面则因缺乏准确的依据和必要的审查时间而不能进行及时有效的监督。国库直拨业务加大了国库监管难度，如家电下乡、库区移民、退耕还林补贴等都通过国库小额批量直接支付，此类业务均由财政人员利用人行提供的专用工具将补贴用户的信息转换为电子加密信息，再提交人行国库部门通过小额批量支付程序直接拨付到用户账户中，由于人行是电子化传输信息，经办人员面对简单的一纸清单难以识别风险，要担负起事前预警、事中控制、事后监督的全方位的风险监管重任深感力不从心。 （四）系统风险

随着计算机、网络技术在国库业务中的广泛运用，特别是大小额支付系统以及TIPS的使用，计算机系统风险大大增加。由于基层行科技力量薄弱，应急处置能力不强，遇到网络通讯故障很难及时解决。另外，国库TBS系统服务器设备老化，由于系统配置原因，在现有计算机上安装此系统难度较大，超负荷运转而造成系统风险。 （五）道德风险

有的国库经办人员由于工作责任心不强，制度执行不力，造成业务差错，影响国库资金的安全，甚至个别人生观、道德观发生偏离，利用职务之便，贪污、挪用国库资金，使国家资金遭受巨额损失。 （六）协调性风险

基层行国库业务一方面受上级行国库部门的领导，同时要执行财政、税务部门甚至是地方政府的相关政策，但地方财政部门却不能及时向辖内人行提供有关的预算执行计划和预算调整方案，这种模式使得人行国库部门很难把握其依据的可靠性和真实性，在预算支出、收入退库管理中出现被动局面，难以发挥其应有的职能作用。另外，财、税、库、行在工作交往中沟通联系不够，业务人员的接触只停留在报表数据上，没有更深层次的交流，不利于跨系统跨行业创新业务的开展。

二、基层央行防范国库资金风险的几点建议

（一）强化内控管理，规范操作，提高国库工作人员综合素质

基层人行国库要推行风险评估和资金安全监测制度，适时发现安全隐患，并加以规避。成立由国库、会计、科技等部门组成的风险评估和资金安全监测小组，通过排查评估本级国库在业务运行中的风险隐患和薄弱环节，提出改进意见并督促实施。适时修订完善内控制度，把新业务实施后涉及的风险点补充到内控制度的防范措施中，在制度上保障业务操作的安全可行。

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充分发挥基层人行会计主管的现场监督作用，对经办人员业务操作中的违规行为做到及时纠正。强化国库人员业务培训，不断提升业务技能和风险防范能力，制定行之有效的奖惩办法，做到努力奖罚分明，打造一只爱岗敬业，技术精良、业务过硬的国库队伍。 （二）完善法规体系，提升国库制度的法律层次

目前，基层国库部门行使职责的主要依据是《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则等，这些法规制定于80年代末期和90年代初，带有一定的计划经济色彩，已不适应现代国库业务的发展。因此，加快国库监管法规建设，从法律上使我国的国库体制与世界先进模式接轨，并与金融财税体系相适应。目前，在完善国家金库条例的同时，建立商业银行代理国库集中收付业务管理办法实施细则。进一步明确人民银行经理国库的职能，明确国库对财政收支的监督责任，成为具有法定权力的行为主体。另外，要建立和完善与新业务环境相适应的国库会计制度和方法，明确规定新业务环境下各岗位的设置、经办人员的职责、资金清算方式及风险防范措施，从制度上规范业务操作，防止案件发生。由人民银行牵头，协调相关部门制定跨部门、跨行业、跨单位的横向联网操作指导意见及多种类的应急演练方案，避免出现应急时各自为政的现象。

（三）完善监管机制，确保相关制度得到有效贯彻执行

在建立风险评估和资金安全监测制度、及时完善各项国库内控制度的基础上，着力建立国库事前、事中、事后监督体系。通过开发网上财政、国库、代理银行间对账功能，实现国库与财政部门支付余额在网上进行自动勾对；通过序时加强财政拨款监督，特别是对财政支付额度的审核，横向联网业务监控等建立事前监督机制。在发挥好会计主管适时监督作用的同时，开发国库业务同步监督程序，对重要会计事项，重大业务处理、大额资金划拨等业务环节进行事中监督，对国库直拨、横向联网等新增业务风险点设置预警提示等，把国库资金风险杜绝在萌芽之中。强化监督检查机制建设，发挥好内审、事后监督、纪检等部门的审计检查作用，形成事前、事中、事后业务全过程，上级有关部门、本行交叉的监督检查机制。 （四）创建安全体系，加强系统管理

加强对基层行科技人员的培训，提高业务水平和应急处理能力。全面排查计算机及其网络方面存在的安全隐患，对超期“服役”功能低下的计算机进行更新换代，加快TCBS系统的推广上线。

（五）采取多种形式，着力打造高素质的国库队伍

加强国库人员的世界观、人生观、价值观教育，增强责任感和成就感；大力开展央行国库文化建设，建立丰富多彩的兴趣活动小组，充实员工业余文化生活；加大对干部职工的监管力度，建立领导干部廉政档案，严格执行要害岗位人员谈话制度和年度考核制度，继续做好国库